进出口许可证制度是世界各国普遍实行的管理对外贸易活动(特别是进口贸易)的重要措施之一，它在维护正常的贸易经营秩序、收集有关的贸易统计资料、保护国内资源和市场、维护国家经济利益和和经济安全等方面发挥着重要作用。随着加入WTO后过渡期的到来，我国许可证制度面临着一些新的变化。我国的对外贸易规模不断扩大，贸易摩擦加剧，过去不被重视的许可证预警功能日渐凸显。无论是数量限制，还是反倾销、反补贴和保障措施的出台，都需要许可证制度的积极配合。 

    一、新形势及新要求 

    加入WTO三年来，我国积极履行加入WTO承诺，进出口许可证管理体制日趋规范，但在管理目标、机构设置和统一发证系统等方面仍需不断完善。随着加入WTO后过渡期的来临，我国许可证管理将面临新的环境，许可证管理的目标、方式和手段也将随之进行调整。 

    首先，我国贸易规模不断扩大，贸易地位逐步提高，对进出口许可证管理提出更高、更新的要求。加入WTO的2001年，我国出口总额为2661亿美元，占世界出口总额的4.3%，排在第6位，进口总额为2436亿美元，占世界进口总额的3.8%，排在第7位；2002年，出口总额为3256亿美元，占世界进口总额的5.1%，排在第5位，进口总额为2952亿美元，占世界进口额的4.4%，排在第6位；2003年，出口总额为4379亿美元，占世界出口额的5.8%，进口总额413.1亿美元，占世界进口总额的5.3%，排在第3位；2004年我国进出口贸易总额达到11547.4亿美元，总排名升至世界第三位。随着我国贸易地位的提高和贸易规模的迅速扩展，贸易摩擦也在增多。 

    WTO的最新统计表明，从1995年其正式开始运作至2004年6月底，成员方共发起2537起反倾销调查，其中涉及中国的反倾销案件386起。也就是说，世界上每7起反倾销案件中就有1起涉及中国。据中国商务部统计，截至目前，国外共发起673起针对或涉及中国产品的反倾销、反补贴、保障措施及特保措施调查案件，累计涉案金额超过190亿美元。2004年共有16个国家和地区对我发起反倾销、反补贴、保障措施及特保调查57起，涉案金额共12.6亿美元。 

    外贸经营权放开以后，企业数量会大量增加，管理上也会遇到一些新的困难。过去已经获得外贸经营权的企业有60万～70万家，外贸经营权放开后，新登记的企业目前已有1800多家。我国从事进出口业务的队伍还将不断壮大，但经营秩序混乱的现象也确实存在，后续管理显得越来越重要，也越来越紧迫。 

    随着中国加入WTO进入后过渡期，大部分产业保护期即将届满。更重要的是，多种因素相互交织使中国面临的贸易摩擦呈高发态势。如全球取消纺织品配额，发达国家为防止竞争力强大的中国纺织品冲击本国市场，纷纷采取或正在酝酿采取措施限制中国纺织品的进口。另外，中国与一些国家部分产品可替代性较强，出口产品与国外产品的竞争不可避免；国内生产能力过剩，出口秩序混乱，低价竞争现象时有发生。预计今后较长时期，中国商品将继续成为国外反倾销等的主要对象，贸易摩擦有可能进一步加剧。 

    目前，我国对外贸易管理的行政手段除许可证管理之外，还有外汇管理、海关管理和进出口商品检验管理等。在传统的贸易管理手段逐渐弱化的情况下，许可证制度作为宏观调控的行政手段之一，需要确实发挥其预警功能。无论是数量限制，还是反倾销、反补贴和保障措施的出台，都需要许可证制度的积极配合。 

    其次，新《外贸法》确立了我国许可证管理的法律地位，新条款赋予许可证管理新的内涵和任务。许可证不再是传统意义上的以审批、数量限制为主的管理贸易的手段，而是遵循“透明、平等、效率、简便”的原则对国内外资源进行宏观调配、对进出口贸易实行事前监管和对受伤害产业启动保障机制的以公共服务和预警监控为主的贸易促进措施。许可证管理将发挥其特有的监控、预警和统计的功能。 

    第三，我国《行政许可法》为许可证的行政管理方式提出了操作上的具体要求，使得许可证管理将朝着更加科学、规范、有效和简便的方向发展。《行政许可法》规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。《行政许可法》的精神实质就是能一个部门办理的就一个部门办理，这样可以降低成本，降低行政机关滥用权力通过行政审批寻租的可能；法律对那些需要若干部门办理行政许可，规定要统一办理。这为许可证执行机构的统一提供了法律依据。 

    第四，2005年后，我国农产品关税配额数量将达到最高点；我国将取消汽车进口配额许可证管理；全球纺织品配额管理实现一体化；这些以数量限制为主的配额管理措施将逐步弱化，许可证管理将进入转型期。从管理手段上看，今后我国许可证管理的主要内容将是自动进口许可、少量进口关税配额许可、出口配额许可，以及部分与数量控制无关的许可证或其他通关凭证。 

    上述变化，客观上要求加快建立和完善既符合WTO规则又符合我国国情的进出口许可证管理体制，实现统一、规范、透明、高效的许可证管理模式。因此，许可证管理不仅是当前我国实行对外贸易行政管理的一种主要手段，今后依然会在对外贸易宏观管理和国民经济的协调发展中发挥重要的作用。特别是WTO允许发展中国家利用例外条款、安全条款和保障措施，保留必要的贸易保护手段，包括采取许可证和数量限制在内的适当的贸易管制。只不过所采用的保护手段和贸易管制要受到约束，必须符合WTO的各项原则。 

    二、主要任务 

    在实施许可证管理的目的上，我国经历了一个逐步明确和完善的过程。加入WTO前，我国实施进口许可证制度的主要目的是保护国内特定的工业、维护国际收支平衡，控制进口贸易总量以平衡进出口贸易、防止不必要的货物进口等，而出于维护公共利益等目的提出的不多或不鲜明，这是与WTO其他成员通常做法不同的。目前，我国许可证管理的主要任务应当是从宏观管理出发，维护国民经济安全、健康和可持续发展。 

    1.保护国内资源安全 

    根据WT0多边规则、WTO主要成员的做法和我国外贸法的规定，实施进口许可证的目标是为了反对不正当竞争、保护国内幼稚工业、保护国内短缺供应、贯彻卫生管理条例、保护野生动物、管理关税配额、保护公共利益、保护消费者的健康和国家安全等等。实施出口许可措施的目的是保护国家安全、保护濒临枯竭的自然资源、配合政府的外交政策、在商品出现短缺时提供保护等。 

    根据GATT一般例外的规定，为了保证人类的健康与安全，动植物的生命与健康，以保护环境、政府安全有权对危害人类和动植物的生命安全、破坏环境的货物禁止(或限量)进出口。通过许可证控制关系国计民生商品的进出口，是有效保护国内资源的手段之一。目前，我国实施出口许可证管理的商品大多是煤炭、焦炭、钨、锑、锌、锡等不可再生的大宗资源性商品，国内供应短缺或需有效保护的可能用竭的资源性产品，如木材等，还有粮食、甘草、锯材、重水等关系国计民生或生态环境的商品，以及对国内稀缺或濒危的动植物资源的保护。对这些资源性产品实施出口许可证管理，确保了国家重要战略资源的有效保护和合理利用，有效遏制了生产和出口的无序状态，实现了资源利用和出口增长的协调发展。 

    另一方面是对一些资源性商品的保护，出口许可证管理可以通过限制出口来防止国内生产者为谋取国际贸易利益而盲目扩大生产，防止造成环境破坏。同时也可以达到统筹国内外资源性产品的目的。 

    2.保护产业安全 

    中国是一个发展中的大国，市场经济发育不成熟，工业体系尚未健全，某些产业依然幼稚且耗能高。加入币WTO后，我国主要产业的市场开放步伐加快，面临的外部环境更加复杂。许可证件管理工作在保护进口货物对我薄弱产业的冲击，对国内受损产业实行适当救济等方面应当发挥重要的作用。如通过对一些重点、敏感商品实施WTO规则允许的自动进口许可证措施，防止某些商品的过量进口和集中进口，对减轻国外强势产业对国内相关产业的冲击可以起到一定的保护作用，这对保证我国对外贸易的可持续发展和国内产业的安全是非常重要的。 

    3.维护市场经营秩序 

    正常的市场秩序要有一定的市场容量保证，多则乱，少则缺，为维护市场容量，各国(地区)均采用必要的措施进行调整。 

    出口秩序混乱，低价竟销一直是制约我国出口的重要问题，也因此招致很多国外的反倾销制裁，为维护良好的竞争有序的出口秩序，国家可以限制出口。如调控棉花、粮食等大宗产品，既可以满足国内需求，又不会导致国际市场价格上扬。许可证作为一种可行的非关税贸易管理手段，可起到规范出口秩序、提高出口效益的功能。通过许可证管理，实现规范出口秩序，可避免抬价收购、争相出口、扰乱出口市场秩序的现象，以及低价出口招致国外反倾销诉讼。根据国际惯例，出口国可通过许可证手段管制常规武器和双用途物品及相关技术出口，严格限制核材料、核设备和反应堆材料及相关技术；严格控制生物、化学武器、导弹及其技术的出口。对于重要的战略物资和敏感商品，以及可能引起社会问题、国际纠纷或带有不安定因素的商品的进出口，许可证可以起到必要的监控与管制作用，例如对抑制毒化学品、监控化学品、敏感电子设备等。对有悖外交政策的进出口贸易，或有违社会公共道德等商品的进出口，国家应通过许可证严格控制。如对联合国采取贸易制裁的国家和地区的进出口贸易，对烟、烈酒等商品的进口。 

    4.统计、监督和预警 

    通过许可证手段收集受监控商品的进出口动态，为有关政府部门和行业协会提供信息资料，提前掌握情况，及时发现问题，及时采取相应的协调、干预和解决措施，政府管理部门能够采取相应的措施。许可证的这种统计功能，有利于建立预警机制和快速反应机制，某种商品的进出口数量对国内相关产业造成损害或威胁，或与国家的宏观政治经济政策不符时，可以对市场和特定的产业进行有效的保护。与数量控制有关的许可证可以密切配合关税配额的分配，将部分重要商品的进出口量控制在合理的水平上。 

    三、完善措施 

    我国要借鉴其他国家在配额和许可证管理方面的有效做法，不断完善进出口许可证管理体制，建立健全一套既符合国际惯例，又适应我国国情的进出口许可证管理体制。同时也要注意防止滥用和不适当应用许可证，在不明显违背国际贸易规则下适当运用许可证制度，完善和发挥其在维护国家经济利益和进出口经营秩序、对进出口贸易的监测和预警作用。 

    未来许可证管理体制的改革应该是在现有制度框架下的逐步完善。关于进一步完善我国的进出口许可证管理体制，提出以下几点思考或方向： 

    1.在充分发挥进出口许可证现有管理功能的基础上，不断补充和完善其统计功能、预警功能以及配置资源的功能 

    尽管目前实行进出口许可证管理商品的品种已大幅度削减，设证金额占全国进出口总额的比重已大幅度下降，但进出口许可证制度在保障进出口协调发展，促进国内产业发展，确保国民经济平稳运行中发挥着不可或缺的作用。今后，要继续充分发挥好进出口许可证在外贸运行中的作用，即在充分发挥进出口许可证现有的管理功能的基础上，不断补充和完善其统计、预警及配置资源的功能。要采取有效措施做好应证商品的数据采集和加工，确保统计数据质量，及时进行统计分析和研究，配合其他来源的信息(如海关数据)，逐步建立健全应证商品的进出口监测机制，建立起对应证商品管理的快速反应机制，最大限度地为宏观决策部门和企业提供信息支持和服务。在当前，应着重控制“三高”产品的出口，扩大能源和资源性商品的进口。 

    2.提高许可证管理工作的科学性和规范性，加快向宏观管理、依法调控、加强监督和公共服务的方向转变职能 

    不断推进许可证管理的法制化，继续完善外贸法律、法规，推进外贸依法行政，相关管理机构要认真履行法律法规赋予的权限和职责，相关管理人员要树立法律意识，依法办事。要加强政策引导、统计监测和公共信息等服务功能，提高服务质量。要加快管理手段的创新，全面提升进出口许可证管理工作的质量和水平。许可证具体业务性部门要加强与政策制定部门的密切合作，在政策研究和制定中发挥自己的作用。 

    采用现代化信息管理技术是提升管理和服务质量的关键。目前，我国进出口许可证各发证机构在网络化建设方面取得了一定的成绩，积累了一定的经验，但仍存在多套不同的管理体系，对统一平台和统一管理形成障碍。不同系统所采用的不同数据格式，也给统计工作带来不便。“证出多门”现象的存在不利于减轻企业的负担，不利于提高海关监管工作的效率，也不利于统计和国家对总体进出口态势的把握和调控。建议借鉴“巴西外贸网”的做法和我国行政许可法的有关规定，在我国商务系统内，以目前的“进出口许可证签发管理系统”为基础，逐步整合我国进出口许可证管理资源。协调管理机构(或部门)之间的分工，规范和简化审批程序，统一政策的发布，简化证书种类，理顺签发体系，在逐步推进实施网上申领、网上审批、网上签发、网上查询、相关管理部门(如海关、工商、税务、银行、质检等)网上协调等的过程中，形成一个统一的、完整的、科学的货物进出口许可证管理体系；逐步实现电子证书和无纸化通关。为各类企业参与国际竞争提供良好的服务，为政府宏观决策提供准确的统计依据。对发改委等商务部系统外管理的商品，以及那些尚未纳入许可证管理系统、直接凭批件通关的出口商品(如濒危物种、文物和精神药物等)，根据管理和统计的需要，建议都要在商务部登记备案，最后以许可证形式通关。 

    3.加强和完善进出口的自动许可管理的作用，运用多边规则来合理、有效地对敏感商品实施贸易统计和监测 

    WTO协议对自动许可程序作了规定，但没有规定使用范围。按照WTO进口许可程序委员会的解释和各成员的做法，通常在下列情况下使用自动许可证进行进口的监控和预警：(1)数据统计及信息收集；(2)为维护国际收支平衡对进口实行监控；(3)为及时了解情况，适时实行保障措施，防止自第三国进口可能对本国工业及经济造成危害而实行自动进口许可证，以便及时了解进口动态。按照协议，在不能找到其他方法达到上述目的时，使用自动进口许可证就是必要的。 

    目前在我国，WTO规则允许的自动许可制度才刚刚建立和实施。新《外贸法》明确指出，实行自动许可制度的目的是为了监测进出口情况的需要，实行自动许可的货物由国务院对外贸易主管部门通过发布目录的形式进行。自动许可制度并不是对货物、技术的进出口进行实质性审查，许可部门无权对拟申请的许可予以否决。自动许可制度的目的仅是为了对部分货物、技术进出口情况进行监测统计，其实施对象针对自由进出口的货物、技术，且实施前由对外贸易主管部门发布相关货物和技术目录。 

    根据《外贸法》及我国在加入WTO议定书中的承诺，对那些取消数量限制和配额管理的敏感商品，不要采取立即放开的做法，而是采取过渡的办法，以为防止可能发生的损害为由，转为实施自动许可管理。对一些应证商品采取自动许可的作用是数据收集和统计，以便于政府主管部门可以通过统计数据及时掌握一些敏感商品的进出口趋势，在得到(配合)海关统计的实际发生数据前，可以比较准确、适时地采取相应的措施。这种方式应作为我国监控敏感商品进出口情况的主要手段之一。实行此类管理的商品范围应适时调整，以实现政府对某些商品的预警机制，价格监控，双边核查等管理功能。通过对部分自由进出口货物的自动许可，一方面在不用很多人力财力情况下得到进口统计数据和其他必要的情报，监测进出口情况，起到预警作用；另一方面防止某些行业及某些敏感商品在取消数量管理后出现“管理真空”，一旦出现过量进口损害国内产业时可尽早准备，以采取相应的保障措施。 

    4.进一步推进贸易便利化，积极稳妥地开展进出口许可证商品无纸通关工作 

    近年来，有关进一步减少和消除阻碍要素跨境流动的障碍，减低交易成本，建立高效的贸易便利体系等内容成为多边、区域、双边经贸合作的重要内容，WTO已将贸易便利化作为正在进行的“多哈发展议程”谈判中的一个重要议题。在我国，贸易管理程序的改善和便利条件的提供是我国不断努力的目标，也是培育新的竞争优势的重要一环。目前我国实施无纸通关的政策、法律和技术条件已基本成熟，商务部和海关总署决定，先启动无纸通关试点工作，通过试点取得工作经验，以便在适当时间在全国范围内推广无纸通关。 

    5.积极参与多双边有关许可证管理的讨论和规则的制定工作 

    代表政府履行在许可证管理上承诺的义务，比如按照透明度的要求，向WTO履行通知义务，接受WTO进口许可委员会的有关审议和质询，同时积极参与对其他成员的审议。 

    根据WTO透明度原则，各成员应公布其制定和实施的贸易措施及其变化情况，不公布的不得实施，同时还应将这些措施及其变化情况通知WTO。中国在加入WTO议定书中承诺，配额和许可证的管理将符合WTO协定，配额的分配和进口许可证的发放将通过一个简单和透明的程序进行。 

    加入WTO三年来，我国贸易政策的透明度不断增加，按时向WTO履行通知义务，接受WTO进口许可委员会的有关审议和质询；在官方公报、杂志等出版特上，公布进出口许可申请程序规定及其有关信息，包括个人、企业和机构提交这种申请的资格，需要接洽的行政机关，以及需要申领进口许可证的产品清单等。并在新《外贸法》第20条中也明确了配额、关税配额的分配要有透明度。但在WTO对中国的贸易制度审议中，和一些国家的贸易壁垒报告中，对我国许可证管理制度的透明度问题仍有微词，特别是对配额分配和许可证的程序和标准表示关注。国内企业，特别是贸易权放开后，个人和民营企业对配额和许可证的公平发放也非常关心。因此建议： 

    (1)进一步加强许可证管理的披露制度。首先是增加决策过程的透明度，以保证所确定的许可证管理规章的科学性、合理性，其次是增加许可证管理制度和具体操作程序的透明度。以减少人为控制因素，防止暗箱操作和腐败的发生。 

    (2)充分运用网上发证系统，使领证企业在实现网上递交申请的同时，第一时间了解到本地外经贸动态信息、资料和数据，以及进出口商品的预警动态。通过对网上政务流程的监控和网上投诉处理的有机结合达到信息高度透明的基础上的自我监督和全社会监督。 

    (3)进口许可证手续使用时应当不偏不倚，并且应当以公正平等的方式施行。除少数确需指定经营的涉及国家安全和国家经济利益的品种外，任何符合进口方法律和行政管理要求的个人、企业或机构(包括三资企业、中小企业、私营企业)，都具有申请许可证的同等资格。实行自动进口许可证的商品，应在任何情况下即可签发进口许可证。政府应从制度上鼓励所有符合条件的企业参与招标与竞争。 

    6.进一步规范决策机制，通过整合资源简化执行机构 

    目前，我国许可证管理体制是按照“政策制定与具体实施相分离、配额管理与许可证签发业务管理相分离”以及“增强政府机关宏观政策管理职能，弱化微观事务性管理职能”的原则确定的。这一管理体制体现了中国加入WTO后，政府职能的转变，这一制度在近几年的许可证管理工作中发挥了重要的作用。但是，在具体管理中仍然存在分而不离，决策部门分散，决策和执行具一身的情况。因此，建议进一步明确决策部门的职能，改变分商品、分部门、分行业和分企业性质的许可证管理的决策模式，尽量将所有配额许可证产品的决策统一管理。因此，决策部门的功能应主要表现在宏观管理上：第一，许可证决策机制对内管理的功能主要是法律法规的制定、修改和解释；拟定进出口管理货物目录、进出口配额管理制度及数量、关税配额管理制度及数量等。第二，许可证决策机制对外管理职能主要体现在，接受世贸组织进口许可程序委员会的审议；处理与许可证管理有关的贸易争端；履行透明度义务。这一点在许可证管理中非常重要。 

    按照WTO的程序简便原则和我国《行政许可法》的要求，许可证受理机构应尽可能避免浪费和繁琐，保证精简、统一和有效。我国《行政许可法》第26条规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。 

    由于受到现行体制的局限，我国对外贸易管理方面存在的条块分割问题在进出口许可证管理体制中也有所表现。目前我国仅部级配额和许可证管理机构就有12个，除商务部和国家发改委外，还有中国人民银行、卫生部、信息产业部、文化部、国家林业局、新闻出版总署、环保总局、民航总局等部门和机构。不同部门各自负责配额项下的许可证发证业务。有些部门所辖进出口许可证件或证明发证业务基本上与数量限制无关。这些证书或证明的名称也不尽一致，但实际上都是用于海关通关证明，如濒危物种进出口允许证、文物出口证书、精神药物进出口准许证、金银产品出口准许证、非军事枪药进出口批件、保密机进口许可、进口废物批准证书、兽药进口报验证明等。而地方许可证管理和发证机构目前也有200个，由于管理和签发机构较多，跨部门的管理机构之间协调难度较大。一是地方许可证件签发管理与决策机构分离存在一定的困难；二是许可证事务局与地方发证机构行政关系不顺，在具体的管理、指导、验收和监督职能上不能正常发挥作用。 

    另外，不同的发证系统并存。如一般商品进出口许可证，重要工业品自动进口许可证，重要农产品进口关税配额许可证，外资企业产品进出口许可证，机电产品进口许可证，加工贸易进出口许可证，敏感物项和技术进出口许可证，以及反倾销产品进出口认证，它们分属于不同的管理部门。商务部内各许可证主管部门除按商品进行分工外，还按外资和加工贸易等不同方式进行切块分工。地方省市又会根据上述不同分工派生出相应的主管部门；部门间的职责重复且复杂，很多部门规章和办法都是按照原有的政府部门分工制订的，因此，根据1999年我国许可证管理体制的要求，为顺应2003年商务部组建后内外贸一体化的发展趋势，建议进一步简化机构，理顺关系。建立以许可证局为核心的全国统一的许可证管理服务体系，进一步统一货物进出口管理制度、统一进出口商品管理目录、统一许可证管理规章和办法、统一许可证管理机构、统一许可证的技术支持系统、统一许可证书制式与印章、统一许可证收费制度和标准。 

    总之，进出口许可证管理是对外贸易管理的重要手段之一。它在保护国内资源和市场、维护经营秩序等方面发挥着重要作用。不能忽视它，但也不能过分依赖它，毕竟贸易自由化和便利化才是大势所趋。我国应充分借鉴WTO其他成员在配额和许可证管理方面的有效做法，建立健全一套既符合国际惯例，又适应国情的进出口许可证管理体制，为更好地维护外贸经营秩序、监督市场的正常运行、维护国家经济利益和经济安全，促进我国对外贸易的全面发展。 

    作者：陈鹏  柴海涛  梁艳芬  陆燕  潘智  吕博  郝冠斌 
    商务部研究院课题组成员 
  
    （首发子站：贸研院子站）  

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